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中国电子政务发展报告(2015~2016)精读

来源:中国电子政务发展报告 发布时间:2017-03-16

  十八大以来,中国开启了新一轮行政体制改革,政府职能转变的步伐明显加快,激发了社会创新潜能,提高了政府服务效率。当前,随着以云计算、大数据、物联网为代表的信息技术快速发展,世界各国正在积极依托互联网深化新技术创新应用,以应对新一轮经济变革带来的挑战。2016年,中国政府首次提出要大力推行“互联网+政务服务”,以互联网思维促进信息技术与政府管理深度融合,推动经济发展提质增效和转型升级。新时期,要以供给侧结构性改革为主线,依托“互联网+”开展政府管理创新,破解政府管理领域难点痛点堵点,这是各级政府需要大力推进的工作,更是电子政务管理者需要重点研究的命题。

  依托“互联网+”开展政府管理创新,有利于深化简政放权改革,规范行政权力透明运行简政放权改革是政府职能转变的突破口,是顺应市场经济发展、释放改革红利、打造中国经济升级版的重要手段。本届政府成立以来,用壮士断腕的勇气和啃“硬骨头”的决心,推动权力“瘦身”,促进政府效能“健身”,以取消下放审批事项推动简政放权,以推行权责清单制度规范权力阳光透明运行,以规范审批行为强化全流程监管。减少行政审批事项1/3以上的承诺目标超额提前完成,非行政许可审批彻底终结,商事制度改革全面推行,行政审批制度改革取得明显成效。

  看到成绩的同时,也要正视存在的问题。行政审批“周期长”“盖章多”“中介多”“收费多”“材料多”等“沉疴”现象仍然存在。全国“放管服”改革电视电话会议明确提出衡量简政放权改革成效的“三个量化指标”,即企业申请开办的时间、投资项目审批的时限、群众办事方便程度。众多实践证明,简政放权改革成效落地,必须依托制度改革和信息化的双轮驱动,运用互联网技术对政务服务进行流程优化,通过权力公开、业务运行、监督防控与信息化深度融合,强化决策、运行、监督、反馈等运行流程的刚性约束和网上公开,用数据编织权力铁笼,让权力行使处处留痕,褪去“神秘面纱”,尽处“阳光之下”。

  依托“互联网+”开展政府管理创新,有利于实施有效监管,促进形成社会共治格局转变政府职能的核心要义,是要切实做好放管结合。市场监管能否到位,关系到改革的成败。随着简政放权的深入实施,一方面,市场准入门槛大幅降低,激发了市场主体活力,增强了经济发展内生动力,提升了经济社会创造力和运行效率。另一方面,随着跨区域、跨行业经营的多元化市场格局形成,新技术、新业态、新产业、新模式不断出现,传统经验判断和普遍撒网的监管模式已经无法满足互联网时代的监管需求。

  实施有效监管,需要用改革的办法、发展的思路、创新的举措、信息化的手段,不断提升市场监管现代化水平。充分发挥大数据、云计算、物联网在市场监管、联动执法、信用约束、联合惩戒等方面的作用,强化信用约束,强化部门协同,强化社会共治,推动跨地区、跨部门的政府信息资源共享共用和互联互通,构建全方位、全过程、立体化、实时性的线上线下一体化市场监管体系,变人为监管为数据监管、事后监管为过程监管、单一监管为协同监管,真正做到公正监管、综合监管、审慎监管,确保“管得好、管到位”,实现行业自律和社会共治,促进经济社会健康发展。

  依托“互联网+”开展政府管理创新,有利于优化服务模式,构建高效便捷服务体系优化政务服务方式、提高服务供给能力、简化政务服务流程、提升政务服务效率,是当前重大而现实的紧迫任务,更是构建服务型政府的内在要求。互联网时代,服务不上网的政府很难称之为服务型政府,网上服务水平低的政府也很难成为公众和社会满意的政府。

  目前,政府的有效供给与社会公众对公共服务的需求相比还存在较大差距。互联网环境日益开放,公众需求无论在形式上还是内容上日益呈现多样化特征,必须通过创新服务模式,构建统一规范的线上线下有效融合的“互联网+政务服务”体系,整合对接跨地区跨部门的权力运行平台,从制度和技术上整合相关政务服务,构建行政许可、公共服务、联动监管、决策支撑、流程监控五位一体的政务服务格局,以流程优化精简“长征途”,让老百姓多跑“网路”,少跑“马路”,减少各种“奇葩”证明。从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”的服务模式,实现各类服务事项预约、申报、办理、查询一体化全流程网上运行,促进精准放权、监管创新、服务优化的协同互动。  

  省级政府的网上政务服务能力排名,浙江、江苏、湖南位列三甲

  随着互联网的快速发展与普及,如何提升新常态下网上政务服务水平,已成为政府管理面临的新课题。2015年,蓝皮书从服务方式完备性、服务事项覆盖性、办事指南准确性、在线服务交互性四个维度出发,对32个省级政府网上政务服务能力进行评估,评估报告显示,我国省级政府网上政务服务能力已取得了长足进步,但区域间仍存在差异,亟待改善。

  省级政府网上政务服务能力排名前五位的省级政府分别为:浙江省、江苏省、湖南省、四川省和湖北省。省级政府网上政务服务能力指数平均值为76.48,15个省级政府的指数超过全国指数平均值,占比为46.88%。

  在省级政府网上政务服务能力调查评估中,办事指南准确性相对较好,指数平均值为78.17。在线服务交互性和服务方式完备性次之,指数平均值分别为77.98和77.09,服务事项覆盖性相对较弱,指数平均值为70.73。

  浙江、江苏、贵州、广东和福建五省在网上政务服务四个方面发展水平较为平均,整体管理推进机制较为健全和完善。但整体来看,由于在事项梳理、信息发布、服务渠道、在线办理、信息反馈等方面缺乏统一标准,大部分省级政府在政务服务的完备性、覆盖性、准确性和互动性方面水平参差不齐,省级政府网上政务服务的供给与社会和公众的需求仍有较大差距,网上政务服务较多处于“信息发布”的阶段,距离“一站式”“一体化”政务服务有一定距离。

  通过对省级政府的网上政务服务能力指数进行排名,发现,浙江和江苏2个省级政府的网上政务服务能力指数为“非常高”(>90),占比为6.25%。湖南、四川、湖北等12个省级政府的网上政务服务能力指数为“高”(80~90),占比为37.50%。这14个省级政府网上政务服务能力指数平均值为85.10,高于全国指数平均值11.27%。

  上海、宁夏等13个省级政府的网上政务服务能力指数为“中”(65~80),占比为40.63%。这13个省级政府网上政务服务能力指数平均值为72.21,低于全国指数平均值5.58%。

  陕西、云南、山西、重庆、西藏5个省级政府的网上政务服务能力指数为低(<65),占比为15.63%。这5个省级政府网上政务服务能力指数平均值为63.43,低于全国指数平均值17.06%。  

  北、上、广、深依然是国内电子政务发展建设领航者

  蓝皮书课题组从2014年开始对中国地级以上城市电子政务发展状况进行专业性、综合性年度调查。报告调查对象涵盖直辖市、副省级城市和计划单列市、省会城市、自治区首府、地级市共338个城市,报告在联合国电子政务调查评估框架下,以国家信息化建设的方针政策和国家电子政务总体框架体系为标准。整体来看,与2014年相比,我国主要城市电子政务发展水平有了一定程度的提高,并在移动政务的发展上呼应了移动互联时代的大背景和大趋势,取得了一定的成果,但是也存在着发展不平衡的情况,尤其是“老少边穷”等地区的城市,电子政务水平仍较为落后,亟待提升。

  北京、上海、广州和深圳作为具有国际影响力的大都市,依然是国内电子政务发展建设的领航者。其中,北京以其雄厚的信息产业基础和人力资源优势以及友好的在线服务,领先上海和广州,占据榜首位置。青岛、南京、郑州等城市充分发挥政府主观能动性,扬长避短,在电子政务发展上进步迅速,成为相近城市学习和参考的优秀榜样。

  另外,通过分析可以发现,城市的行政功能定位、所处地域都会对电子政务发展水平产生一定的影响。这种影响一般体现在经济发展水平与电子政务发展水平的正相关关系上。但不可忽视的是,一些城市虽然经济发展水平较高,但电子政务发展水平较低;一些城市则相反,虽然经济发展水平较低,但电子政务发展水平较高。

  对这些城市的分析表明,在城市基础准备等因素受到限制的情况下,通过在电子参与服务、在线服务以及移动政务方面的不懈努力,辅以高效的管理体制、卓越的政府领导力和主观能动性的不懈发挥,同样可以在城市电子政务发展上有所建树。这对于西部等经济欠发达地区的城市是良好的借鉴和启发。

  电子政务在线服务将成为未来发展的突破口

  互联网与电子政务的发展促使社会公众对于同样与日常生活息息相关的子在线服务有了更高的期望与需求,社会公众不再满足于传统电子政务的管理方法,也不紧紧满足于政府网站提供的“政府信息公开”和“政府在线办公”的功能,而是在电子政务的“政民互动”与“在线服务”方面提出了更高的要求。随着“基于互联网的一体化公共服务”成为下一步信息化发展的重点,基于互联网的电子政务在线服务也会在以下几个方面做出重要尝试。

  1. 实现在线服务的全天候办理

  互联网特别是移动互联网的普及将不断发展将极大地提升在线服务的便捷性、及时性和可获取性。基于网络信息技术的电子政务服务新模式,能够为充分利用政府网站、移动新媒体等社会公众提供365×24小时的全天候实时、有效地基本公共服务,将政府提公共服务的时间延伸到了8小时工作时间以外,在时间上充分拓展了公共服务的范围,从根本上消除了公共服务的“盲区”,及时、高效地满足了广大人民群众日益多元化、个性化的发展需求和利益诉求。  

  2. 促进在线服务的标准化统一

  从政府上网开始,我国电子政务经过多年的发展,已经越过了基础设施部署、网络平台开发的起始阶段,已经步入了加强应用使用效率的深化发展阶段。目前很多与人民群众日常生活息息相关的政务服务事项都可以通过政府网站或者便民为民服务应用实现在线服务的办理,在一定程度上为人民群众享受政府的在线服务提供了极大的便捷。但是,仍然有很多政务服务事项只能进行在线预览,无法实现全流程的在线办理,很多政务服务事项的在线办理流程不规范,各地区各部门政务服务标准不统一,这些问题都严重的影响了政务服务互联网在线办理效能和人民群众对于政府的满意程度。为了进一步满足人民群众的切实需求,为人民群众提供满意高效优质的在线政务服务,进一步发挥“互联网+电子政务”的特点与优势,全国各级各地的政府部门需要全面、系统、细致、完善的对各自部门所负责的具体业务权限、办理事项、办理流程、办事指南、办理效率、联系方式等与政务服务事项办理相关的信息进行梳理统计,建立基于部门的政务服务实现清单,在此基础上通过全国调研,考察研究,经由专业研究机构和相关主管部门,从人民群众满意和提高政府运行效率角度出发,建立统一的在线政务服务标准规范体系,用标准统一的服务标准体系,促进在线政务服务的标准化建设,进一步突出“互联网+政务服务”的特点和效能,实现关系到国计民生领域的在线服务的标准化、统一化、严格化发展。

  3. 建立在线服务的集中式平台

  从全国来看,有很多地区很多部门都已经实现或部分实现政务服务事项的基于互联网在线办理,但是这些政府部门提供的面向人民群众日常生活的基本公共服务政务应用和事项都是零散的分散在各个部门的政府网站和系统应用平台之上。政府网站上对于一些面向人民群众日常生活的基本公共服务政务应用和事项人的提示程度和版面设计也不合理,使人民群众需要耗费大量的时间精力在网站上搜索所需的政务服务,很多群众不得不使用商用浏览器进行具体政务服务事项的网上查询,增加了群众的不便,也影响了政府的形象。同时,由于不同部门业务平台系统的不统一,导致很多基层政府工作人员在进行基本为民政务服务事项办理时需要反复登录多个业务系统、多个业务界面,既增加了人力成本、浪费了人力资源,也降低了行政效率,降低了群众的满意程度。电子商务平台通过建立按地区、按类别的标准化属性添加的方法,将来自全国不同地区、不同类别的数以千万计的商品集中、统一、规范的集中展示于一个网站平台之上,实现了用户检索、商户办理的简便化、高效化。在以群众需求为核心的“互联网+电子政务”时代,政府部门需要虚心借鉴互联网和电子商务发展的先进经验,依据在线政务服务标准规范体系,建立统一的与“淘宝”具有类似的功能性和特点,可以实现简便政务服务检索、提高后台工作人员办理效率的政府服务平台。  

  社会平台将成为电子政务发展的重要支撑力量

  企业是推动社会信息化发展的主力军,从全球信息化发展的历程来看,企业信息化发展的步伐一直领先于政府。借助企业和社会平台的力量,是电子政务快速发展的重要途径。同时企业和社会平台的参与和支持也符合当前我国国家治理体系和治理能力现代化战略提出的多方参与、社会共治的方针。事实上我国的电子政务发展已经广泛利用了社会平台。

  1. 移动政务将成为电子政务未来发展的亮点

  随着移动互联网的普及和新媒体技术的发展,以政务微博、政务微信公众号和移动政务客户端(政务APP)三个移动政务新媒体平台为代表的我国移动政务新媒体的出现和飞速发展,为实现移动互联网时代的便民为民服务,完善政民互动,加强政务公开,汇集网络人心,促进电子政务发展提供了重要的平台。移动政务新媒体的基本内容、主要载体、展现形式和使用场景也会相应地随之不断扩充和完善,成为当前和未来电子政务发展的一大特色和亮点。以“两微一端”为代表的移动政务新媒体的覆盖人群和公众认可度不断得到提升,为政府和民众的沟通交流搭起了新的桥梁和纽带,已经成为越来越多的各级党政机关进行为民服务的“标配”。移动政务新媒体多元便捷的使用场景,公开高效的办事功能,平易近人的交流方式,在很短的时间内迅速得到了群众的广泛好评,有效地拉近了政府与民众之间的距离,进一步提升了政府为民服务水平,提高了群众的满意程度,开启了移动互联网时代的电子政务国家治理新途径。

  2. 新媒体平台成为电子政务的重要支撑

  微博、微信等新媒体平台具有用户数量大、活跃度高、应用灵活等诸多优点,成为很多政府机构面向公众提供服务的重要渠道,这些平台的运营企业也为政府更好地运用平台提供了很多支持。2014年8月,国家互联网信息办公室发布了《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》,进一步促进了包括政务新媒体在内的信息发布工具的规范化管理。此后,有一大批省市县政府以及有关部门都相机出台了部门专属的微博、微信公众号以及移动客户端的管理办法。未来将有更多的党政机关出台更加高效、详尽、全面的新媒体管理办法,进一步促进新媒体向着规范、有序和健康的方向发展。可以肯定,未来类似的政企合作还将继续深化,为电子政务发展提供重要支撑。政府在运用社会平台的过程中也应注意加强统筹、做好规划,尊重社会平台的应用规律,既要充分利用相关平台的优势,又要防范可能的风险。

  3. 大数据企业更加有助于提升政府治理能力

  在政府各业务领域开展大数据应用是国务院把握信息技术和社会信息化最新发展趋势做出的重大决策。李克强总理多次就运用大数据提高政府治理能力做出指示,国家工商总局、证监会、银监会等多个部门已经在开展大数据应用的具体工作。运用大数据提升政府治理能力,需要有广泛的数据来源和强有力的技术平台做支撑,不能仅仅局限于政府内部。我国主要的互联网企业如百度、阿里巴巴、腾讯等,都具有丰富的数据资源、较强的技术能力和较成熟的技术平台,同时也具有与政府充分合作的意愿。应该拓展思路,研究能满足各方需求的合作机制,将相关企业和平台的力量充分利用起来,共同推动大数据在政府的应用。  

  当前我国电子政务安全形势不容乐观

  蓝皮书指出,当前我国电子政务安全形势不容乐观。一是核心关键技术受制于人,多数设备和系统近似“裸奔”。在高端芯片、核心软件、关键元器件以及专用设备、仪器仪表等领域,技术对外依存度高。在金融、电信、能源、政府、交通等领域的信息化系统主机装备中,近一半采用的是外国品牌产品,金融电信等领域99%的主机装备为外国品牌所把持,安全隐患重重。二是互联网网络安全态势依旧严峻。针对我国重要信息系统的高强度有组织攻击威胁有增无减。国家计算机网络应急技术处理协调中心2016年4月发布的《2015年我国互联网网络安全态势综述》显示,目前针对我国实施的APT(高级持续性威胁)攻击事件在不断曝光,部分国家相关机构雇佣专业公司对我国重要信息系统目标实施网络攻击,例如境外“海莲花”黑客组织、意大利Hacking Team公司等。三是部分单位还存在安全体系建设薄弱、安全监控与预警能力不足、关键安全措施缺失等问题。《2015年我国互联网网络安全态势综述》显示,2015年,国家互联网应急中心通报的涉及政府机构和重要信息系统部门的漏洞型事件近2.4万起,是2014年的2.6倍,然而修复进度不及时,例如抽查的政府部门网站系统漏洞隔月修复率仅为52.7%,系统存在严重安全隐患。

  中国要进入真正的大数据时代至少还要10年,应避免“灾难性大数据”,导致错误决策

  大数据是当前一个热门词语,但它本身的有效性还有待加强,主要基于三方面的原因。一是数据条件还不成熟。丰富有效的数据源是大数据发展的前提。当前,我国数字化的数据资源总量远远低于美欧,每年新增数据量仅为美国的7%,欧洲的12%,其中政府和制造业的数据资源积累远远落后于国外。就已有的有限数据资源来说,还存在标准化、准确性、完整性低,利用价值不高的情况,这大大降低了数据的价值。此外,中国要进入真正的大数据时代至少还要10年,要从人人相连到物物相连,之后数据才能呈现爆发性增长,为进入大数据时代提供巨量有价值的数据支撑。二是技术条件还不成熟。与成熟技术积累推动应用模式创新的云计算、物联网、移动互联网等领域不同,大数据领域的技术尚未完全成熟,还只能针对小规模、有结构或类结构的数据进行分析,谈不上深层次的数据挖掘,现有的数据挖掘算法在不同行业中还难以通用。三是大数据分析本身的局限性。大数据过于依靠数据的汇集,一旦数据本身有问题,就很可能出现“灾难性大数据”,导致错误的预测和决策。同时,数据分析的结果本身就可能影响进一步分析。解决方案:第一,推进数据和技术完善。大力推进数据开放和标准化,消除数据共享壁垒,扩大数据总量和提升数据质量,加快推动互联网、物联网的发展。推进大数据技术发展与完善,特别是加快开发大数据技术在政府决策中的应用。第二,多元化手段相结合。正确认识大数据技术的局限性,扬长避短,形成信息技术与传统决策模式的有机融合。



    

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